Gestión federal de los espacios marítimos
Argentina es una República Federal y la gestión de su espacio marítimo es responsabilidad de varias autoridades, en función de la distancia a la línea de costa (o línea de base), teniendo como referencia la Ley sobre los espacios marítimos argentinos no 23.968 de diciembre de 19917.
El mar territorial -las aguas interiores y las zonas situadas dentro del límite de las 12 millas- es gestionado por los Estados provinciales; más allá y hasta el límite de las aguas internacionales, las aguas pasan a ser jurisdicción del Estado federal.
La Zona Común de Pesca es gestionada con Uruguay por la Comisión Mixta del Frente Marítimo, creada por el Tratado del Río de La Plata en la década de 1960.
La disputa sobre la soberanía de las Malvinas sigue negociándose en la CONVEMAR y las autoridades de las Malvinas han identificado dos zonas, la Zona Interina de Conservación y Gestión de las Malvinas, que representa una zona de 50 millas náuticas alrededor de las islas, y la Zona Exterior de Conservación de las Malvinas, que la amplía hacia el este y el sur de la anterior.
A principios de la década de 1990, con el fin de generar divisas y apoyar el programa político liberal del presidente Menem, el Estado argentino optó por explotar los recursos pesqueros para la exportación.
Este deseo de vender productos marinos en el extranjero coincidió con la necesidad de los europeos de abastecer su mercado y reconvertir sus flotas pesqueras a otras pesquerías, en un momento en que se estaban poniendo en marcha medidas para gestionar los recursos en aguas europeas. Se llegó a un acuerdo con Europa, concediendo derechos de pesca a flotas europeas, con la posibilidad de crear sociedades mixtas (Argentina/Europa), permitiendo la transferencia de flotas, a cambio de la apertura del mercado europeo. Si la producción y las exportaciones aumentan, es un desastre para el recurso, lo que lleva a una caída de la producción a partir de 1996. Las medidas de protección fueron escasas, y cada armador capturó el mayor número posible de peces antes del cierre de las pesquerías, creando periodos de gran actividad de la flota y otros de inactividad, desestabilizando no sólo la pesca sino también la industria de transformación, generando desempleo para los pescadores y los trabajadores de las fábricas.
Se produjo entonces un primer intento de regulación y ordenamiento de la pesca en Argentina, precedido en 1995 por la incorporación del artículo 41 a la Constitución Nacional, que incluye el derecho a un ambiente sano y equilibrado, la utilización racional de los recursos y la preservación de la diversidad biológica.
Esto marcó el fin del sistema olímpico, donde prevalecía la ley del jugador más grande, más rápido y más hábil. Bajo la presión social y política, este sistema olímpico fue sustituido por una ley de apoyo a la industria pesquera argentina, que denunció sus acuerdos con Europa en 1999.
Una ley de pesca, una ley sustetable
La Ley n° 24.922, negociada en 1997 y publicada en 1999 (Decreto n° 748/1999)
es la Ley Federal de Pesca y se ha convertido en la referencia para la pesca marítima en Argentina.
Esta ley afirma el papel esencial del Consejo Federal Pesquero, designado como organismo responsable de establecer una política pesquera nacional.
La ley cubre los diversos aspectos de la pesca marítima, la investigación, los acuerdos internacionales y la preservación y gestión de los recursos a través de una medida clave, la asignación de cuotas individuales transferibles de captura.
Esta ley se completa con la Ley General del Ambiente nº 25.675, promulgada en 2002, que prevé otras medidas de conservación y gestión de los recursos naturales y aboga por la mejora de la calidad de vida de la población y la promoción del desarrollo sostenible (ecológico, económico y social) mediante la participación de los agentes locales en la toma de decisiones. Sin embargo, esta ley rara vez es citada por los agentes del sector pesquero, ya sea en institutos de investigación, sindicatos o cámaras empresariales.
Varios organismos participan también en la configuración de la política y la acción del sector pesquero. Bajo la autoridad del Ministerio de Agroindustria, la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura es responsable de la política y la acción del gobierno y gestiona dos organismos descentralizados, el Instituto de Investigación y Desarrollo Pesquero y el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria.
La misión del INIDEP es diseñar programas de investigación sobre pesca, técnicas de acuicultura, métodos de pesca y economía de la pesca, promoviendo el uso racional de los recursos para preservar el ecosistema marino.
Esta entidad también asesora a la SAGPyA y a la PPC. El SENASA asegura el control y la calidad de los productos de origen marino desembarcados antes de su comercialización, ya sea en el mercado interno o en el exterior.
Otros organismos nacionales influyen en la gestión pesquera, como el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, que negocia acuerdos comerciales y políticos con Estados extranjeros, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, encargado de la protección de los recursos naturales renovables, y todos los Estados provinciales argentinos con litoral, que tienen sus propias administraciones y regulaciones.
También existen instituciones empresariales, agrupadas en cámaras nacionales y provinciales, que representan los distintos intereses de las empresas y los sindicatos de pescadores y trabajadores.
El Consejo Federal de Pesca está compuesto por representantes designados (no elegidos), bajo la autoridad del Subsecretario de Estado de Pesca; incluye un representante del Secretario de Estado de Recursos Naturales y Desarrollo Sostenible, un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, dos representantes del Estado y un representante de cada provincia marítima, independientemente de la escala de la actividad pesquera en la provincia.
La PPC está respaldada por una comisión asesora honoraria integrada por representantes de los sindicatos que representan a las empresas y los trabajadores del sector pesquero, aunque no se explicita el método de designación y participación.
Sin embargo, la composición de la PPC y de la comisión técnica es fundamental para el desarrollo de la política pesquera argentina, ya que en ella se elabora la estrategia pesquera. Y no todos los representantes sindicales o empresariales tienen el mismo poder dentro de la comisión o incluso del consejo, sobre todo cuando se trata de asignar cuotas de captura o de financiar la investigación.
La afirmación del papel central del Estado en la gestión conjunta y regulada de los recursos naturales marinos a través de esta ley, y en particular mediante la introducción de cuotas, llevó mucho tiempo.
Las agrias discusiones entre los representantes del Estado, las Provincias, las numerosas cámaras de comercio y los sindicatos tuvieron lugar en un contexto de crisis política, económica (fin de la convertibilidad peso/dólar), social (explosión del desempleo y la pobreza) y biológica (caída fenomenal de la producción de merluza) a principios del siglo XXI, que exacerbó la competencia y la concentración de capitales en el sector.
No fue hasta 2010 cuando se introdujeron las primeras CIAT, negociadas para un periodo de 15 años. Estas cuotas afectan a las cuatro especies más demandadas en el mercado internacional (merluza, bacaladilla, granadero, merluza negra). Menos de 250 barcos han recibido un CITC, un tercio para los buques congeladores y dos tercios para los barcos de pesca fresca.
La SAGPyA es la autoridad encargada de aplicar las decisiones adoptadas por la PPC en las aguas de jurisdicción nacional, y de reunir las decisiones y leyes adoptadas por las Provincias, que gestionan las aguas interiores y el mar territorial. Se han establecido medios de control con la Prefectura Naval Argentina, que comprueba la conformidad de los buques, las tripulaciones y las declaraciones de capturas. El INIDEP también cuenta con un equipo de observadores a bordo para controlar las tallas de las especies y los caladeros, y el SENASA comprueba y registra los desembarques (cantidades y calidad) en cada puerto argentino. La PPC estima que el 90% de los barcos con CIAT están controlados, aunque no dice cuántos cumplen realmente las cuotas.
Si bien la ley federal de pesca afirma la necesidad de preservar los recursos naturales marinos, un primer paso que debe ser bienvenido, no constituye una estrategia, a menos que se crea que la distribución de un bien común entre varias empresas comerciales constituye la única política nacional y regional de desarrollo económico, social o territorial.
En Argentina todavía no se reconoce la dependencia de las comunidades costeras de la actividad pesquera y, por tanto, de la protección de los recursos marinos, que garantizan la actividad económica y social de las comunidades atlánticas.
La pesca en Argentina: entre la tensión política, económica y social y una herramienta para el desarrollo sostenible
Desarrollo de los puertos del sur
Los puertos de la Patagonia se han desarrollado con la introducción de nuevas pesquerías en el Mar Argentino desde la década de 1980, centrándose inicialmente en la merluza, luego en el camarón y el calamar, y con la llegada de nuevos barcos y el establecimiento de plantas de procesamiento e instalaciones de almacenamiento en frío.
El desarrollo de estos puertos también está vinculado a la Ley 23.018 de 1983, que introdujo ayudas financieras a las exportaciones de productos mineros, agrícolas y pesqueros desde los puertos al sur del Río Colorado.
El objetivo era mejorar la competitividad económica de estas regiones periféricas del sur de Argentina reduciendo el coste de las exportaciones mediante el reembolso de los gastos de transporte, y estabilizar las poblaciones mediante la creación de puestos de trabajo.
Surgirán especializaciones regionales en función de las especies, los barcos y los métodos de pesca utilizados.
En el Golfo San Matías, por ejemplo, existen flotas diversificadas de arrastreros y palangreros, a menudo artesanales, que desembarcan productos frescos en los principales puertos, como San Antonio Oeste y Este, y los procesan, envasan y envían a Buenos Aires y Montevideo.
Más al sur, los puertos vecinos del Golfo San Jorge cuentan con una flota de arrastreros de altura que faenan tanto en alta mar como en aguas provinciales, compitiendo con las flotas costeras y artesanales. Desembarcan productos frescos y congelados en Puerto Madryn, Rawson y Comodoro Rivadavia (provincia de Chubut), y también en Caleta Paula y Puerto Deseado (provincia de Santa Cruz).
En cuanto a los poteros, los grandes palangreros que pescan y congelan calamares, aunque desembarcan en casi todos los puertos, se encuentran principalmente en Puerto Deseado y Ushuaia (provincia de Tierra del Fuego), junto a los arrastreros factoría que rastrean merluza y granadero en las frías aguas del extremo sur del Mar Argentino. Ushuaia es también el único puerto que cuenta con una flota de arrastreros factoría que elaboran surimi a partir de bacaladilla.
Reforzada por las subvenciones a la exportación, la fuerte integración vertical de la industria pesquera en Argentina está socavando el desarrollo de las regiones del sur del país. Desde el equipamiento de los buques hasta la venta de los productos capturados, son un puñado de empresas las que compran y mantienen los buques, invierten en plantas de transformación e incluso construyen infraestructuras portuarias. Al crear puestos de trabajo y actividad económica, pueden negociar un ICCT.
Según la SAGyP, en Argentina hay un centenar de empresas que producen, transforman y comercializan productos del mar, y las diez mayores representan más de la mitad de todas las exportaciones.
Estas empresas, que pueden ser mayoritariamente extranjeras (europeas, asiáticas), impulsan el negocio ubicando sus flotas y fábricas, y empleando tripulaciones y obreros fabriles, en uno u otro puerto en función de la productividad de una pesquería y de la obtención o no de CITCs, del coste de la energía, del transporte y de la mano de obra, del precio internacional de los productos del mar y de la demanda interna y externa.
Así, a pesar de los elementos que plantea la ley de pesca, las empresas extranjeras están captando CITC para abastecer el mercado internacional utilizando los recursos marítimos argentinos.
Existen fluctuaciones en la producción de una provincia a otra, que ilustran la migración de una flota a una pesquería, la apertura o cierre de una fábrica, la inversión en un puerto y no en otro.
Así, además de Puerto Deseado, que cuenta con plantas de procesamiento y servicios de reparación de buques, pero se encuentra a más de 100 km de la ruta nº 3, única vía de comunicación con las localidades portuarias de la Patagonia, y a 1.750 km de Buenos Aires, se ha creado el puerto de Caleta Paula, 200 km al norte, que puede albergar flotas de la provincia de Santa Cruz y, sobre todo, cargueros para exportar merluza, langostinos y calamar.
Esto se hizo en detrimento del puerto de Comodoro Rivadavia (un puerto mineral de la provincia de Chubut), y también en beneficio de Puerto Madryn, que cuenta con una gran cantidad de empresas procesadoras y que, a través de la ruta nº 3, recibe la producción desembarcada a más de 400 km al sur.
También se ha producido un descenso de los desembarques en la Patagonia, vinculado a la reducción de las subvenciones a la exportación, que desaparecieron en 2016. En respuesta a las presiones de la Organización Mundial del Comercio, el Gobierno argentino se ha comprometido a suprimir estas ayudas, alegando su excesivo coste fiscal, lo que ha dado lugar a acaloradas discusiones entre las provincias patagónicas y el Gobierno federal. La actividad, en particular de los buques factoría transnacionales, podría trasladarse a Mar del Plata.
